Процесс законотворчества

Вы могли слышать по телевизору: «Госдума приняла в третьем чтении закон» или «Закон не прошел первое чтение». О каких чтениях речь?

Термин введен Постановлением Государственной думы ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Регламент). Этот документ описывает внутренний, организационный порядок работы Госдумы. В статье 116 сказано: «Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях, если иное не предусмотрено действующим законодательством или настоящим Регламентом». Однако термин чтение не раскрыт.

В мировой практике чтение законопроекта = анализ и обсуждение законопроекта депутатами. Зачем это нужно и почему три чтения? Представьте себе: вы — руководитель крупной фирмы. Допустим, автотранспортного предприятия. Вам на подпись при- несли договор, допустим, о поставке крупной партии автозапчастей для ваших автомобилей. Что вы будете делать?

Для начала вы читаете проект договора. Скорее всего, что-то вам будет не ясно. Юристы, к сожалению, часто составляют доку- менты на своем «птичьем» языке, понять который под силу толь- ко другому юристу. Ладно. Выписываем в блокнот вопросы. Или в файл, в конце концов, XXI век на дворе. Подчеркиваем в договоре загадочные пункты. Первое чтение.

Подтягиваем своего юриста. Тот читает договор. Объясняет вам, что значит та или иная загадочная формулировка, к примеру: «Уплата штрафных санкций, установленных в разделе девять Договора, не освобождает сторону от необходимости исполнить обязательство в натуре».

Конечно, после чтения договора у юриста будет свой список вопросов, отличный от вашего. Объединяем вопросы в единый список.

Потом — переговоры. Вы читаете договор вместе со своим юристом и с юристом поставщика, а иногда еще и с директором поставщика, если тот пришел на переговоры. Читаем. Задаем второй стороне накопившиеся вопросы. Предлагаем убрать те или иные пункты, а также дописать парочку новых. Это у нас второе чтение. Обсудили. Договорились. Что-то из договора убрали, что-то добавили. Довольные разошлись.

Юрист поставщика внес согласованную правку в договор. У вас на столе лежит итоговая редакция. Вы внимательно вычитываете договор в третий раз. Третье чтение. Видите: всё учтено, всё на месте. И лишь тогда — подписываете.

Нормальная картина? Конечно. Стандартная деловая практика. Так вот, в Думе законы принимают точно так же. И чтений также три.

В первом чтении обсуждают  задумку  (концепцию)  закона. Также «дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции РФ, его актуальности и практической значимости» (ст. 118, п. 1 Регламента).

По сути, вопрос в первом чтении один: нужен закон в принципе или нет? Депутаты обсудили. Записали в блокнотах замечания и предложения по «добавить/убавить». Еще раз обсудили. Ставим на голосование. Вариантов три:

• отклонить законопроект (закон не нужен). «Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается ответственным комитетом субъекту (субъектам) права законодательной инициативы» (ст. 119, п. 2 Регламента).

Кроме того, «если по итогам голосования предложение о принятии или об одобрении законопроекта в первом чтении не набрало необходимого числа голосов, то он считается отклоненным без дополнительного голосования» (ст. 119, п. 2 Регламента). Как вы помните, в Думе 450 депутатов. Необходимое число голосов: половина + 1 голос (или больше). То есть 226 голосов;

• принять закон по ускоренной процедуре, т. е. одновременно в трех чтениях сразу. Так бывает обычно с простыми и короткими законами, где всё просто и понятно. Или когда президент-батюшка велел Думе: «Не тяните, принимайте быстро».

Пример? Пожалуйста. Федеральный закон от 20.04.2014 № 71-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „О гражданстве РФ“ и отдельные законодательные акты РФ». Вводит упрощенный по- рядок получения гражданства РФ для «носителей русского языка». Принят с космической скоростью. 11.03.2014 г. внесен в Думу. 01.04.2014 г. принят в первом чтении. 04.04.2014 г. (через три дня) принят во втором и третьем чтениях. 16.04.2014 г. одобрен Советом Федерации. 20.04.2014 г. подписан Президентом.

Для сравнения: закон о банкротстве физических лиц, т. е. обычных граждан, Дума принимала… ТРИНАДЦАТЬ лет;

• принять законопроект в первом чтении; перейти ко второму с учетом прозвучавших замечаний и предложений (закон нужен).

Во втором чтении законопроект обсуждают с учетом замечаний, поправок, пожеланий и неясностей — точь-в-точь как в приме- ре с договором. Обсуждают постатейно: это выкинуть, то изменить, это оставить. Обсудили? Опять голосуем. Возможны три варианта:

1. отклонить («похоронить»). «Отклоненный законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит» (ст. 119, п. 2 Регламента);
2. вернуть на доработку (а потом снова рассмотреть во втором чтении);
3. принять с правками. После чего «принятый или одобренный во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении» (ст. 124, п. 1 Регламента).

И далее выход на третье, итоговое чтение. Главная особенность: «При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не до- пускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей» (ст. 125, п. 2 Регламента).

Вариантов опять три:

• отклонить;
• вернуться ко второму чтению. Редкость. «В исключительных случаях по требованию фракций, представляющих большинство депутатов Государственной Думы, председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения» (ст. 125, п. 4 Регламента);
• принять и в течение пяти дней передать на рассмотрение в Совет Федерации (ст. 126, п. 2 Регламента).

А что будет в Совете Федерации? Дальнейшая процедура определена Постановлением СФ ФС РФ от 30.01.2002 № 33-СФ (ред. от 17.01.2018) «О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — Регламент СФ).

«Поступивший из Государственной Думы федеральный за- кон регистрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в срок, не превышающий 24 часов, вместе с сопровождающими его документами и материалами направляется всем членам Совета Федерации» (ст. 103, п. 3 Регламента СФ).

У Совета Федерации есть два варианта:

• отклонить и вернуть законопроект в Думу на доработку (ст. 109 Регламента СФ);

• одобрить и передать на подпись Президенту. «Федеральный закон считается одобренным, если за его одобрение проголосовало более половины от общего числа членов Совета Феде- рации» (ст. 107, п. 4 Регламента СФ).

Вот и всё. Теперь вы знаете, что такое чтения, для чего они нужны и как проекты законов проходят сквозь коридоры законодательной власти. Необходимый минимум современного думающего человека.